只有人、地、村整體聯動才能破鄉村振興這個局

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• 时间：2022-03-27 15:35
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　　2月22日，2022年中央一號文件發布，部署全面推進鄉村振興重點工作，這也是繼去年“一號文件”之後，再次聚焦鄉村振興。

　　在去年的“一號文件”發布後，中國土地制度與發展經濟學權威、人民大學經濟學院院長劉守英教授接受《經濟觀察報》獨家專訪，給出了他對于“鄉村振興”路徑的探索改革以農民工最終要回村爲前提的城市化模式，是鄉村振興的前提。針對今年的“一號文件”，劉守英教授再次接受《經濟觀察報》專訪，在去年思考的基礎上更進一步聚焦農村，明確提出：通過農村“公”“私”空間界分、向帶頭“私”侵“公”的強者“開刀”，“人”“地”“村”整體聯動 ，才能破鄉村振興這個局。

　　去年的這個時候，我講了回家鄉（湖北省荊州市洪湖市）看到的鄉村的情況（詳見《劉守英：改革農民工回村的城市化是鄉村振興的前提》），後來我也去了其他一些地方，調研了一些比較傳統的農業縣，包括江西的余江縣，思考現在這個局面下，鄉村振興到底怎麽去破題。

　　現在鄉村環境面臨的最大問題在哪兒？進到鄉村，發現的第一個亂象就是亂蓋房有的房子蓋很大，有的房子蓋起來是空的、沒人住；另外，有些在外面掙了錢的人、有權勢的人，拼命去擠占鄉村的公共空間，把路給占掉，把原來的菜地給占掉，然後大家互相效仿，都去占。

　　這個情況，表面上是因爲鄉村沒有地來給蓋房有一種觀點說，現在農村大家拼命去蓋房，很重要的原因是大量村莊不再批宅基地。這個情況也存在，但問題在于，農民“一戶一宅”是不管你分家還是不分家，你總有一處宅基地，不能說你立一家就給你一塊宅基地。如果村莊無限制的只要誰要蓋房就給誰批宅基地，就會面臨：一旦農民分家，就可以申請宅基地；只要有錢，就可以把蓋房地皮占得非常之大。

　　第一，有錢人把房子蓋得非常大，可能比原來宅基地的面積更大，就變成了違建。原來是一戶一宅，現在變成“超占”或者“違法占地”，農民攀比式蓋房。

　　第二，沒錢的或者已經出去了的人、已經在城市買房落下來的人，他們不打算再在農村落下根來，就不怎麽修房子、任其破落。

　　第三，一些農村房子蓋得跟小白宮一樣、鳥巢似的，整個農村的住房，變成他們顯示財富、顯示家庭在鄉村地位的工具。

　　第四，亂占地大量菜地被占用蓋房，大量鄉村公共空間和公共建築被占、被據爲私有。過去政策規定了“一戶一宅（基地）”，村組織應該有管理的權限，國土管理也規定要對超占和違法占地有處置，爲什麽會解決不了？

　　第五，當整個村子已經腳都伸不進去整個公共空間都被私人占掉了，大量農民就會選擇沿著路蓋房。這實際就變成占耕地、占更大的公共空間。這也解釋了爲什麽一方面中國會有大量的廢村、空心村，但同時又不斷有耕地和公共空間被占。

　　這要有應對的辦法。我們現有的制度是保證“一戶一宅”，但光靠這個行不行？所以，鄉村的這種無序建設，可能是鄉村振興要解決的第一個問題。

　　農村“私”的空間，是農民的住房和分到的宅基地；“公”的空間是除每一家住房以外的比如路、菜地這些鄉村公共空間。這些公共空間被占，實際上是整個鄉村“公”“私”兩個領域界分不明確導致的。如果這兩個空間沒有明確的界分，必然會出現“私”去侵占“公”，尤其是勢力大一點的“私”比如鄉村有權力的大家族，或者在外面掙了錢的人，或者家族裏有人在外邊有官職。當有錢人和有權人去侵占“公”的部分，大家就會效仿你有錢占“公”的部分蓋大房子，我哪怕沒錢，也去占“公”的部分蓋個廁所、搞個豬圈，再不濟，占塊地去搞個菜園也行。

　　像在余江，當時搞宅改的時候，首先看到的情況是：一個自然村裏可能蓋幾十個廁所，都是蓋在“公”的空間裏大家不斷地去侵占“公”的部分，來擴大他“私”的部分的空間，把鄉村裏任何“公”的空間都給占掉了。在余江，有村委會前面的路口都被有勢力的人蓋房子給堵死了。

　　現在我們進到鄉村，首先看到的這些亂象，是鄉村衰敗的最主要表征，如果這件事不解決，鄉村就沒有看相。沒有看相，花再大的精力去搞鄉村振興，就只能是打造一些樣板打造樣板很簡單，就是投多少錢、造多少房子、修多少路，建文化禮堂等等；但核心的是鄉村秩序，是“公”“私”空間之間的界分一定要有明確的制度安排。

　　對農民來講，最重要的“私”就是宅基地及其上蓋的房屋農民作爲“家”的部分。保證“私”的部分，“一戶一宅（基地）”的制度肯定要保證，這是保障鄉村農民的基本居住權。對此，我的觀點是：

　　第一、農民原有沒分家的“一戶一宅”，是基礎的“一戶一宅”權利，是曆史傳承下來的，應無償提供；每一戶初始宅基地的分配權要保證公平，以一個時點切斷，在這個時點之前無償提供的“一戶一宅”，就不要去折騰它。

　　第二，現在有分家的比如說兩個孩子，一家在原來的老宅，第二家需要新宅就要申請新的宅基地，對于新戶再申請宅基地，只要是集體組織的成員，要給他初始的獲得權，保障他“一戶一宅”的權利，但要從無償變爲有償。因爲如果繼續無償的話，鄉村建房占地會無限擴張。

　　第三，每戶的宅基地面積一定要卡死。無論是老戶還是新戶，在鄉村獲得的宅基地就是那麽多；而不能是我家錢多、權力大，就獲得的多這是導致鄉村不公平非常重要的一個原因。我90年代到越南，看到一棟一棟往上建的房子，原因就是每個農民獲得的是平均面積的宅基地。

　　第四，未來鄉村不能再以原來的小自然村爲單位配置宅基地，而要把宅基地所有權的分配和未來整個村落適度集聚的需求銜接起來，以相對集聚的這種村落來配置宅基地比如三個自然村合成一個相對比較集聚的村落，來做鄉鎮振興的基點。因爲未來鄉村是需要有適當的集聚（當然，也不能把農民整個都集聚在城市社區那種聚集區）。在農耕文明時期，傳統村落是以自然村爲聚落的，宅基地的分配也是以自然村爲單位；但這些年大量農民往路邊蓋房屋，很重要的原因是村落的功能在發生變化已經不是原來那種完全爲了鄉村農業生産、爲了趕牛、看水、離田更近。因此，宅基地的配置，要跟整個鄉村聚落的這種變化對應起來。

　　那麽，集聚區的宅基地所有權從哪來？從原來的三個自然村重新調整過來每個自然村各出一部分相對應的宅基地，來給新的聚落提供宅基地的所有權，但不在原來的自然村配每戶的宅基地。這樣一來，新戶慢慢就往新聚集的村落去建房了。老戶看到這個情況，也可以自願申請到新的聚落。當然，很多人家在老自然村房子剛蓋，就不要動它了，讓它慢慢地這樣演化，形成新的鄉村聚落。這些新的聚落，是未來整個鄉村的新村落，它改變了原來以自然村爲單位的村落形態，適應了現在人口流動、農業生産方式的變化，適應老人相對集聚，包括村莊的文化場所，慢慢就有了。

　　與宅基地所有權重新分配相對應的，是村落的規劃新村落的半徑多大、落到哪，就幾個村一起商量，然後由村落自主做規劃；但國土系統要管它的規模、土地的使用、管它的亂占。

　　把規則定下來，按規則來，鄉村就變得有序了，村落的形態就變了：原來是兩三百戶人家散落在一個自然村落；現在是在一個相對集聚的村落但也不是有些地方在農村搞的城市社區，也不是大的合村並居，而是漸進式的：新戶先到新村，老戶要改建、新建房屋，也要到新村，現在老村有些不錯的房屋先別動，慢慢演變。這樣，村落的形態就開始改變，鄉村就會出現大量“公”的空間。

　　爲什麽講“公”和“私”的空間界分非常重要，“私”的空間要落下來？因爲“私”的空間不解決，“公”的空間就沒法有效實施你用大量地探照燈、開著摩托車去查，沒用的，鄉裏鄉俗，村幹部去查，怎麽查？

　　“私”落下來以後，鄉村“公”的空間就出來了原來兩三個自然村合並形成新的集聚村落，相對原來散落的三個自然村，就會有很大面積的鄉村集體建設用地節約出來，可以用做“公”的空間，是鄉村振興過程中農民村集體可用的、可以去做他們想做的事情的地方做一些經濟活動，搞一些産業、副業（比如菜園，就不用去占耕地了），搞一些鄉村文化設施、娛樂活動。這樣，就改變了以前過于分散的村落形態，有生産生活文化精神的公共空間，鄉村就開始美起來了。

　　原來村落它不美，是因爲整個鄉村基本全被蓋成房子了意味著鄉村只有“私”，沒有任何“公”的空間，而且“私”的部分不斷以家庭爲單位侵占“公”的部分，整個鄉村就沒有公共生活了，鄉村也就沒有活力、死掉了。

　　現在難在哪？難的是動不了在“私”侵“公”的過程中，權力、資本、能人、外面回來的人，誰能誰就幹，誰有錢誰就幹，使整個老村變成了一個毒瘤。如何啓動對這種無序狀態的改變？怎麽動這一刀？我是覺得，不是從弱者開始，而是從強者開始、向強者“開刀”。

　　這需要制度設計：村、集體組織的幹部帶頭，把自己多余侵占的“公”的部分幹掉不管張三李四王五，不管當官的還是外邊回來的，有多占的部分，都切掉。這就是江西余江縣幹的很重要的一件事把“私”侵“公”的部分、多余的“公”的部分清理掉。

　　“私”侵“公”，現在很多地方是罰款、收費，沒用的。你能收多少錢？最重要的一點，是要把“公”的部分拉出來鄉村強者用權力、用資本、用家族勢力帶頭侵占的大量“公”的空間得拉出來。余江非常重要的經驗是在這：讓外面回來的能人結合鄉村幹部，兩者一起來撬動，把村莊變得有序：“私”的部分不能這麽無限因爲“私”的部分必須保證公平，不能因爲“私”侵“公”導致的不公平，最後把鄉村攪亂了。

　　對外面回來的人而言，他不希望村莊變得如此無序。因爲出去的人，面子上要有光在外面有了些錢，回到村莊一片破敗、變成自己很唾棄的地方，這是他們不想看到的。他們有動力把鄉村整得像個樣、變成“詩和遠方”。

　　外面回來的人帶頭由有能力和有錢的人帶頭，鄉村幹部來實施，動強者的奶酪，然後其他人就跟隨了。這是非常重要的一件事。

　　當然，不可能所有的村都這麽去弄，但我們要給村莊這種從無序到有序，提供一個可選的路徑讓它去做。強者如果不動，鄉村不會有序。這跟曆史上是一樣的曆史上，鄉紳是一個賢達，鄉村就是有序的；鄉紳是個惡紳，鄉村就麻煩了。

　　概括起來就是：第一，鄉村“公”和“私”的空間界分開始慢慢形成，這是如何動這一個奶酪。這裏面也包括我前面講的規則不能占耕地，要把整個村莊的規模鎖定，把新村落的位置鎖定，規劃跟上，把老村落節約出來的土地慢慢變成公共空間，這個過程需要時間。第二，怎麽變化，我講的是一個動強者的邏輯削平強者的奶酪，來解決村裏“私”侵“公”的問題。第三，新的村落慢慢出來，公共空間逐漸形成這個村落就是我們未來鄉村振興的基點。

　　第一，傳統村落是死的，老死不相往來、人和地緊密結合，村莊是一個鎖定人、地、村的基本單位。現在的村落，相對集聚以後，功能就開始變了。一是這個村落就不完全是一個只是連接農業的村落了它跟農業也還相關，但農業的半徑擴大了，它跟農業的連接變弱；二是鄉村的很多非農經濟活動會出現中國傳統的鄉村有大量副業、手工業，不是一個純農業的經濟形態，有“公”的空間以後，農民就會去“折騰”，鄉村的經濟活動就會變得多樣化，包括服務業等很多傳統的經濟活動慢慢就會開始複興。

　　第二，很重要的是，家庭和家庭之間的連接可以增加、開始聚落化。傳統的中國村落，在人不走的情況下，家族跟家族之間、農戶跟農戶之間是很緊密的，但現在大量的人、尤其是年輕人都走了，只留下老人。形成新的村莊聚落以後，在整個人口遷移和變遷已經導致的鄉村聚落的這種疏遠後，連接會開始密集起來。

　　第三，老人之間的聯系增強。現在農村最大的問題是，老人之間沒法互相照應這家有一個老人，隔壁可能就沒老人，再隔兩家才有一個老人。但在相對聚集的新村聚落，老人跟老人之間相對集中，就有一個集聚交流的場所，交流的方便程度增加，而不用像現在這樣從第一組跑到第三組，往往跑去以後沒碰到其他老人，又很失落地回到自己的黑屋子裏面。現在農村老齡化以後，如果不解決村落的集聚問題，完全靠養老院養老是不現實的既負擔不了那麽多錢，農民也沒有用貨幣化方式解決養老的習慣。

　　第四，新鄉村聚落成爲一個文化空間。村莊集聚之後，政府配一些公共文化設施，老人可以去看老戲，在一起曬太陽、聊天農民的文化需求是這個層面的，而不是配圖書室。

　　第五、這些新村莊聚落、文化場所，也是未來鄉村的曆史記憶空間每個村的村史、村莊名人、村莊重要事件，就能記錄、體現。在外面的農二代農三代，不會忘掉他自己的根在鄉村所以我們現在老講鄉愁；但如果整個村落的功能不能讓外面的人對鄉村有寄托，只是清明燒香、春節回去一下，時間一長，村莊慢慢就會被抛棄、遺忘。

　　第六，是詩和遠方。現在不少人回老家是住賓館；未來的鄉村形態變體面、文化空間、精神空間都出來以後，出去的人留在鄉村的房子就不會破敗下去了，他每年回來就跟度假一樣，一年可能回個四五次，整個鄉村就變成詩和遠方，就有人氣了。有人氣以後，有交往、交流、交換，市場活動、經濟活動就會多起來。現在村莊爲什麽沒有人氣？因爲大家只出不進，大家不願意去投入，出去的人過年回來放個鞭炮就走了。

　　我這次去余江，特別有意思，那些老鄉鎮跟原來不一樣了外面來了廠子，老人在老鄉鎮上做一些從這些工廠接來的活；原來那些糧管所都廢了，現在突然變成賣肉賣菜的。

　　第七，非常重要的一點是，現在我們的鄉村所有的要素只往外走，未來整個村落的節點是真正能實現城鄉互動的。一、本村的人開始集聚；二、外出的本村人也會更多的回到鄉村來，就會帶來人氣；三、非本村的外地人會到村裏來待一待、休閑一下旅遊者到鄉村來看景觀，城市小孩的鄉村的教育等等。像貴州湄潭，夏天會有將近3000重慶人來消暑。很多城市的老人，夏天也會在鄉村住個把月。

　　總而言之，從解決村落的無序、公私空間問題，從而解決未來村莊的聚落問題，村莊的支點就開始變了，帶來鄉村從原來的衰敗到活起來從鄉村的無序到有序開始，從鄉村的公共和私人空間的重新區分開始。

　　鄉村怎麽活起來？非常重要的就是要有企業家的進入我們現在老是說“資本下鄉”，這是不准確的。核心應該是鄉村怎麽培養企業家、怎麽有企業家願意來鄉村“折騰”、企業家怎麽在鄉村進行要素的組合。因爲有了企業家，就意味著有想法的人來了，這個地方進行了人的改造。鄉村的人，我老講“換人”不是說把農民都給搬走，而是換想法、換主體。鄉村是長出來東西，而不是規劃出來。

　　企業家是整個鄉村振興最重要的主體。企業家爲什麽都要在北京幹？他是找到有發展有機會的地方就會去的，要讓他們在鄉村有機會。當鄉村新的聚落形成，就會有一些在外面做事的本村人回來做一些經濟活動那些在外面做了一些産業、掙到錢的人，覺得現在村落也挺美的，就可能回來搞一些事業、甚至把廠子移回來。另外，城鎮的人去村裏多了，也會創造一些經濟活動，鄉村裏的企業家就會生長出來。外面想在鄉村做一些事的企業家，也會進來。

　　企業家來鄉村以後，原來的人也會被帶動、會慢慢接上企業需求的技能，人力資本提升、觀念改變等于農民也換人了，換了眼界、腦子、行爲方式、規則。原來鄉村落後、愚昧、守舊的這些東西，就慢慢被改掉了。

　　講完了“人活”，第二點就是“人走”。這是一個基本規律，鄉村不需要那麽多人。中國目前是一個回村的城市化模式，但在回村的城市化模式下，鄉村振興是沒法弄的。

　　“人走”還是按代際來，樞紐是農二代融在城市。農二代未來回村，是村變成詩和遠方，他的主體、居住、經濟活動，一定在要在城市，生活方式一定是城市化，一定要變成城裏人。如果農二代又跟農一代一樣，回鄉村種地、蓋房，又變成地地道道的農民，中國的鄉村振興永遠也完成不了、現代化就麻煩了。

　　這其中，非常重要的是，一定要保障農二代在城市的基本權利居住權、工作權，公共服務的均等化，讓農二代有變成城裏人的權利。

　　鄉村“人走”的這個邏輯是：農二代回村，就相當于農一代把農二代又拉回來，農三代又不得不給拉回來，最後還是一個以鄉村爲歸屬的模式。如果是這個模式，鄉村的人口少不了，人際關系變不了，人村關系變不了，農民城市化也變不了，市民化也變不了。

　　所以，農二代作爲一個樞紐，一定要有融到城市的基本權利。農二代融到城市以後，整個閉環就變了：農三代自然就落到城市了，農一代就變成兩棲的肯定是落到鄉村，但一年可能有一定的時間在城市，這樣農一代往城市去的路徑也打通了。

　　村活、人活之後，是“業”的問題。“業”是隨著村和人的變化而變化的如果村沒有變、人沒有變，“業”就沒有變的空間。因爲中國農業的結構特點是：百分之二十幾的農民創造百分之幾的GDP（農業占比），“業”怎麽有希望？

　　這背後的根子是人沒變，出去的人還是要回來，所以人和地的關系就不可能變，人和村的關系也不可能變，村莊的公共空間就出不來。

　　如果人和村變以後，農二代農三代跟土地之間的關系就脫掉了，土地流轉和集中就能實現，鄉村就變成了一個相對集聚的村落，其他的地就可以整理連片，搞農業最難破的人地關系問題就破掉了，農業經營規模小的問題就可以破掉了，高質量的農田、農業現代化就有可能了。但對農民來講，破的是他的耕作權，原有村民實際上還享有兩個特權：一是在新村落的宅基地分配權只有村民才有資格獲得宅基地的初始分配；二是只有本村農民才有承包地的承包權。農民有了這兩個特權以後，宅基地已經集中了，耕地也由新的耕作者去種。

　　針對農業小規模的問題，政府現在破的辦法是搞補貼，搞種植大戶，其實不合算的。因爲農村的“人”“地”“村”關系沒打破，出去的人的地給周圍的親戚鄰居種，農業經營的契約關系形成不了，經營者就培養不出來，“地”也拿不出來。

　　因爲破人和破村帶來的破地，地就可以相對集中。這背後是權屬關系的變化：第一，原來的農戶承包權成爲“田底權”，經營權成爲“田面權”農民就像古代的“不在地主”一樣，擁有“田底權”，“田面”權轉讓給耕作者，耕作者就可以擴大土地規模了。另外，就是對“田面權”的權利保障使用、收益、轉讓、流轉、抵押等這些權利都有了，耕作者就能夠成爲一個好的經營者。此外，村莊原來會有一些公共部分，可以作爲集體的公用土地流轉給新的經營者，或者當農地使用，或者做其他的加工業，這樣一二三産就都出現了，鄉村的産業就活了。

　　鄉村産業活了以後，經營者就變了。現在農村老齡化很嚴峻，老人就種那麽一點地，年輕人也不回來種，農業就變成一個搞生計的農業，農業就肯定沒希望。但地的形態變化以後，會帶來農地經營方式、經營者的變化，這對整個中國的農業來講，就是一場革命。

　　原來農業現代化最大的障礙，是缺少進行農業生産要素組合的主體。因爲單位土地的回報太低那麽小塊的地，還分散在不同的地方，成本太高，沒法進行要素組合。鄉鎮的公共空間沒有解放，也沒法去搞其他的經濟活動。

　　但當有了公共空間，就有人願意搞各種經濟活動，帶來了各種想法；農地集中以後，就能夠以土地規模化爲基礎進行農業的生産要素組合、組織新的農民。大量經濟活動的複雜化，是企業家來做的企業規模化以後，農産品會面向城市需求，質量、口味多樣化，也會進行複雜加工，帶來勞動者人力資本的提升、農業質量監測品控的變化，帶來農業各個環節服務能力的提升，也會帶來農業合作和組合的變化，整個農業就變了，實際上是帶來整個中國農業的一種産業革命。這個産業革命實際上是以企業家進到鄉村、進行農業的要素組合爲特性的農業的工業化過程，也就是農業的産業革命。有了農業的産業革命，農業技術進步就有用武之地了。

　　農業的産業革命發生在哪？第一是一二三産打通，提高農業的經濟複雜程度，農村産業的多樣化；第二農業的産業革命是農業本身的變革，核心是企業家進行的農業生産要素新的組合，降低成本、提高規模報酬，而不簡單是土地規模化，也不簡單是機械化。而推動整個要素組合的關鍵，是人地村變化帶來的突破小規模土地制度的瓶頸。

　　總而言之，如果不解決鄉村“公”“私”空間界分問題，鄉村“公”的空間部分出不來，那什麽事都幹不了。人、地、村，要做一個系統整體考慮、聯動，才能破中國現在人、地、村的惡性循環。

　　農業有搞頭了，中國鄉村振興的“業”就有了根基。反過來講，有“業”，就有鄉村振興鄉村就是一個新的形態，新的經濟組織、新的經營方式和脫胎換骨的革命。

　　鄉村未來是否振興，非常重要的一個標志就是鄉村的秩序：在這些新的形態下，鄉村的治理模式一定要跟上。

　　中國現在的鄉村治理有兩條線：既有自上而下的行政治理，也有傳統的鄉村治理那一套，但這兩條線作用發揮的都不好。原因就是村本身沒有達到振興的形態。

　　在鄉村振興的形態下，鄉村治理未來會發生非常大的變化：一、鄉村的人不完全是本地人了；二、鄉村的功能也不是原來的功能了；三、鄉村的形態也不是原來的形態。如何在新的形態、新的功能、新的業態、新的人的組合上進行有效治理，以新的村落形態和不同的人、不同的經濟活動，形成面對鄉村未來的變化，這是要破解的問題。

　　未來有效的辦法，可以是傳統的鄉村治理和自上而下的行政治理這兩者的結合，來解決新的村落形態下不同主體對村莊治理的需求。這樣，中國的鄉村，就既是振興的，也是有序的；鄉村就既是活的，又是詩和遠方。

　　當然，鄉村振興要有耐心，急不得，起碼按10年、20年左右來規劃，哪怕50年才能搞定，但關鍵是要把路徑想明白、路子要搞對一定要打通鄉村的循環，找到活的路徑、突破口，不能沒有任何思路的去搞鄉村振興。

                

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